一、案例

村民韩某、朱某等15名出嫁女为我市一些村民组村民。她们生活的村民组都位于城乡结合部，出嫁后，她们户口仍在娘家，婚前的土地没有收回，而且每年都按规定交纳各种应交税费，部分出嫁女不从事农业生产，而是外出打工或是在当地做些别的事情。这些村分别都由几位村干部和村民代表制定了一个土地征用补偿款的分配方案，剥夺了出嫁女的分配权，方案在村民会上走了个形式便付诸实施了。2005年又一轮的土地补偿款发放开始了，除出嫁女之外，各村里其他人都分到相应的补偿款。2005年至2007年部分出嫁女开始到妇联等相关部门上访，在市县区各级妇联的协调帮助下，一些出嫁女向市人民法院提起诉讼，市法院开庭审理此案做出一审判决，判决村民组分配方案中关于剥夺出嫁女分配权的相关条款无效，村民组应支付出嫁女土地补偿款，出嫁女胜诉。

二、分析

 

随着我市工业化、城市化进程的不断加快，部分农村特别是邻近城市的农村土地被征用，原来的土地使用权和承包权转化成股份分红、土地补偿等，村集体经济组织收益不断增多，这些变化给农村出嫁女的土地权益的落实带来了新情况、新问题。农村出嫁女土地权益问题主要是指农村妇女因婚嫁而导致的土地承包权和相关经济权益受侵害的现象，主要集中表现在农嫁非农、嫁入外村但户口仍留在本村的妇女及她们的子女，不能享受与其它村民同等的集体经济组织收益分配及村民待遇。近年来，农村出嫁女享受集体经济组织收益及村民待遇权益受侵害问题日益凸显，部分村通过村规民约、村民大会或村委会决议等方式，限制和剥夺出嫁女应享有的土地补偿金等集体经济组织收益和村民待遇，严重侵害了农村出嫁女的合法权益。分析我市农村出嫁女土地权益受侵害问题，主要呈现以下几方面的特点：

 

1.出嫁女集体上访案件增多。随着农村集体经济组织收益不断增加，村民待遇的不断提高，农村出嫁女享受集体经济组织收益及村民待遇的矛盾日益突出，上访案件逐年增加，并由过去的单人上访发展为同村出嫁女或几个村的出嫁女集体上访。

 

2.存在“村规民约大于法”的现象。当前，对于农村集体经济组织收益分配问题，大部分是由村一级按村民代表会议或村民大会决议而形成的村规民约进行分配。虽然《妇女权益保障法》明确规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”，但由于有的村干部和村民法律意识淡薄，在制定村规民约时没有根据《妇女权益保障法》等有关保护妇女合法权益的法律法规来进行，出现“村规民约大于法”的现象。

 

3.各村情况纷繁复杂，呈多样化。虽然同样都是涉及出嫁女土地权益问题，但是各村由于土地、人员组成、村民素质等多方面因素，在处理这个问题上各有不同，呈现多样化。有些村能够按照《妇女权益保障法》的有关规定，保障出嫁女在集体经济组织收益分配中的合法权益；有些村规定出嫁女享有部分集体经济组织收益及村民待遇；有些村采取私下协议的方式，以一次性补偿为条件，迫使出嫁女放弃今后的集体经济组织收益分配权；有些村不论出嫁女户口是否仍在本村，是否履行村民义务，一律剥夺出嫁女享有集体经济组织收益分配及村民待遇的权利。这种村与村之间发展的不平衡和差距，造成了出嫁女上访量不断增加，加大了处理此类纠纷的难度。

 

4.救济手段缺乏。救济手段的缺乏是出嫁女土地权益纠纷始终难以得到有效解决的最主要原因。根源在于立法上的缺陷，《村民委员会组织法》中没有规定对村规民约的审查、监督机制，导致政府在处理此类问题中手段不多、力度不够。许多土地权益受侵害的出嫁女找村干部，村干部担心得罪村民丢失选票，以村规民约是经村民代表大会通过为由，过份强调“村民自治”，对不合法的村规民约不予以纠正废止。找镇政府或街道，则认为土地是村里的，村民思想做不通，如果强制执行，则会造成干群关系对立，影响其它工作的顺利开展。找法院，由于现行法律中缺乏相关的可操作的司法解释，以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大，即使判决出嫁女胜诉，执行起来也比较困难。找妇联，妇联因缺乏相应的执法权限，在处理此类问题上，心有余而力不足，解决起来难度很大，收效甚微。以上种种原因，致使出嫁女土地权益问题成为当前农村问题上访投诉的热点，在一定程度影响了社会稳定和发展。

 

三、措施

 

1.热情接待，温暖人心。市妇联是一个小信访局，建立了“热情接待、认真倾听、耐心解释、正确引导、答复严谨”的工作模式，每年接待妇女来信来访100起以上。在接到这个来访事件后，我们维权部的干部以高度的责任心善待每个来访者，与来访妇女深入沟通交流，使每个来访者找到回家的感觉，防止了事态的进一步恶化。

 

2.调查研究，合理决策。市妇联成立了专题调研组，对全市农村出嫁女土地权益问题进行深入调研，并形成《关于衡阳市农村出嫁女土地权益问题调研》一文，就农村出嫁女土地权益问题产生的背景、现状、原因、对策进行探究，向上级妇联和市委、市政府提出了四点建议：一是完善相关立法。《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。该规定本意是保护妇女土地权益，但在实践中仍有不足。当农村妇女在承包期内结婚时，其新居住地以该规定为借口，不给该妇女在新居住地取得承包地。因此，我们建议修改《农村土地承包法》第三十条，明确规定：“承包期内，承包人的户口迁入新居住地的，应按新居住地的集体成员取得土地承包权；户口未迁的，原居住地的土地承包权继续有效。”这样，能有效防止妇女的土地承包权被原、新居住地“踢皮球”。同时建议加大对侵害农村妇女承包经营权的制裁力度和可行的补偿措施，使失去土地承包权的农村妇女能够得到相应的补偿。二是审查村规民约。村民自治首先依靠的是村规民约，因此村规民约必须合法。建议县、乡、镇人民政府要适时审查村规民约有无同《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》等法律相冲突的地方，凡有抵触的，乡级以上人民政府要积极行使行政管理权，有权及时纠正或宣布其无效。同时，建议市级以上人民政府制定行政规章，对村规民约进行合法性审查的机构、程序、补救办法及失职处理作出全面规定，将村规民约纳入法律审查范围。三是畅通救济渠道。在解决出嫁女土地权益问题上，要整合社会各方资源，把行政力量解决和司法力量介入相结合，畅通多种救济渠道。党委、政府及农业等有关部门应把解决出嫁女土地权益问题作为作为落实党的农村政策，化解农村基层矛盾，保护农民利益的重要工作。对侵害出嫁女合法权益引发的各种矛盾要高度重视，正视问题，明确态度，及时调处和化解。各级法院对于出嫁女土地权益问题的诉讼，按照行政案件予以受理，积极调解，合理判决，切实保护农村出嫁女土地权益及相关的经济利益不受侵犯。

 

3.协调各方，合理调处。此案上访妇女曾单个多次上访到省市县相关部门，但问题没得到解决。市妇联接到这个群访事件后，成立了专门的工作组到县、乡、村进行了走访协调，并在各县市区党委政府的支持下召开了乡、村、组三级座谈会，乡、村、组三级代表以及各当事人进行了现场陈述和对话，不过阻力仍在村组。由于本案的历史遗留问题解决难度很大，对违反法律规定的村规民约的制约不力，妇女土地权益维护的法律障碍仍然存在等原因，极个别的出嫁女在村组得到了土地赔偿，少数几个通过打官司胜诉，其他的出嫁女土地权益为题均未得到解决。

 

四、体会

 

公共危机具有突发性和危害性和破坏性、潜伏性、扩散性和冲击性等特点。这个案例是由社会、经济变动等社会性因素造成的危机。处理这类危机的体会是：

 

1.对公关危机迅速做出反应：成立临时专门机构，了解事态性质。

 

2.查清造成公共危机的原因：走访、调研等。

 

3.缓解控制危机蔓延：协商对话、思想工作、舆论引导等。

 

4.科学合理决策：整合资源、协调各方。

 

5.回应公众：公布处理结果，重树组织形象，安定民心。

 

五、困惑

 

1.村规民约谁来监督（法律、政府？似乎都管不了）。农村妇女的土地权利得不到保护，与村规民约有很大的关系。当前，村民主要是依靠村规民约行使自治权，为了保障本村土地不流落到外姓人或村外人的手中，农村妇女土地承包权被村规民约“合法”剥夺的现象非常普遍。

 

2.救济途径如何畅通。人民法院对涉及土地承包权纠纷的案件，判决后执行起来非常困难，因为村里没有剩余的土地，这就要求每个承包户退一部分田，法院执行几起案件，承包户就要退几次田，不仅无法操作也行不通，法院更不可能因执行案件而要求土地重新承包。在司法救济途径不畅的情况下，失去承包权的农村妇女只好回头再找政府，而政府认为不能插手村民自治，对不符合法律、法规的村规民约不敢纠正，多方协调效果一直不理想。